من فقط در حد يك مقدمه عرض مي‌كنم كه اگر بخواهيم در مورد اين موضوع تحليلي ارايه دهيم،‌ از دو منظر بايد به آن توجه كنيم. يكي از منظر بين‌المللي و موقعيت ما در سازمان بين‌المللي كار(آي.ال.او)‌ و يكي هم از منظر حقوق داخلي است.

از منظر بين‌المللي

دكتر سعيد‌رضا ابدي استاد حقوق كار

استحضار دارد كه بارزترين اسناد بين‌المللي كه دولت‌هاي عضو را به رعايت استانداردهاي مربوط به آزادي انجمن در حوزه‌ي مناسبت كارگري و كارفرمايي متعهد مي‌كنند مقاوله‌نامه‌هاي شماره‌ي 87 و 98 سازمان بين‌المللي كار هستند. در موضوع مورد بحث ما مقاوله‌‌نامه‌ي شماره‌ي 87 مهم‌ترين سند محسوب مي‌شود و مي‌تواند در اين بحث مورد توجه قرار بگيرد.

نكته‌ي قابل توجه اين است كه اين اسناد تا به حال در دولت ايران مورد الحاق قرار نگرفته است. بنابراين به يك اعتبار ممكن است استناد به اين اسناد از طرف مقامات دولت قابل اعتراض باشد و بگويند از آنجا كه ما به اين اسناد متعهد نشده‌ايم بنابراين تكليفي نسبت به رعايت استانداردهاي آن‌ها نداريم.

به اعتقاد من اين توجيه در عين اينكه ممكن است قابل پذيرش باشد، از منظر ديگر شايد خيلي قابل دفاع نباشد. چون در سال 1998 از سوي سازمان بين‌المللي كار اعلاميه مهمي با عنوان بيانيه‌ي حقوق و اصول بنيادين در كار صادر شده است و در آن چهار موضوع اساسي به اسم حقوق بينادين كار تعريف شده و دولت‌هاي عضو را به اجراي استانداردهاي بين‌المللي سازمان بين‌المللي كار متعهد ساخته است. و از آنجا كه در متن بيانيه تصريح شده كه دولت‌هاي عضو صرف‌نظر از اينكه مقاوله‌نامه‌ را امضاء كرده باشند و به آن‌ها ملحق شده‌ باشند يا نه، مكلف به رعايت استانداردهاي تعيين شده هستند و بايد در اين زمينه‌ها گزارش بدهند و در اين موضوع بازرسي شوند. در نتيجه، اعتقاد دارم كه به اعتبار اين سند نمي‌توانيم به مقاوله‌نامه‌ي شماره 87 بي‌توجه باشيم.

پيش از ادامه‌ي بحث بايد خاطر نشان كنم كه نكته‌ي قابل توجه بحث ما ماده‌ي سوم مقاوله‌‌نامه‌ي شماره‌ي 87 است كه بند يك آن مي‌گويد:‌

سازمان‌هاي كارگران و كارفرمايان حق دارند اساسنامه‌ و آئين‌نامه‌هاي اداري خود را تدوين و نمايندگان خويش را آزادانه انتخاب و اداره‌‌ي امور و فعاليت‌ خود را تنظيم و برنامه‌ي عملي خود را اعلام دارند.

بند دو اين ماده نيز مي‌گويد:‌

مقامات دولتي بايد از هرگونه مداخله‌اي كه ممكن است اين حق را محدود و يا مانع اعمال قانوني آن باشد خودداري نمايند.

با توجه به اين ماده نكته‌ي اساسي اين است كه آيا مجموعه‌ي مناسباتي كه در قالب قانون كار و در قالب‌ آئين‌نامه‌هاي اجرايي مربوط به فصل ششم قانون كار ترسيم شده به گونه‌اي هست كه تعيين كننده‌ي اين استاندارد باشند يا خير؟‌

به هر حال باب يك تفسير وجود دارد و شايد بتوان گفت با توجه به پيشينه‌ي بررسي‌هايي كه سازمان بين‌المللي كار نسبت به مقررات كشور ما انجام داده است،‌ قوانين و مقررات كشور ما با اين استانداردها همسويي ندارند و شايد يكي از دلايلي كه نتوانسته‌ايم به اين مقاوله‌نامه ملحق شويم همين قوانين و مقررات باشند.

با اين تفاصيل احساس من اين است كه اصرار دولت در پاسخش به ادعانامه‌ي رسيدگي كميته‌‌ي آزادي انجمن مبني بر اينكه دولت تمام قوانين را رعايت مي‌كند، در واقع مبتني بر پيش‌فرض ديگري است.

ماده چهارم

نكته‌ي مهم ديگر ماده‌ي چهارم مقاوله‌‌نامه‌ي شماره‌ي 87 است كه مي‌گويد:‌

سازمان‌هاي كارگري و كارفرمايي را نمي‌توان از طريق اداري منحل يا توقيف كرد.

سازو كار پذيرفته‌شده در اين سند براي انجام اين امور سازوكار قضايي است، البته با اين پيش‌فرض كه در هر حال فرصت‌هاي حق و دفاع، رعايت حق استماع و مسائلي از اين دست را،‌ كه در حوزه‌ي عدالت‌ رويه‌اي قرار مي‌گيرند، رعايت شود و متهم بتواند دفاعيات خودش را داشته باشد و مراجع بي‌طرفي مانند مراجع قضايي در مورد انحلال يا فعاليت تشكل ها تصميم بگيرند.

از منظر بين‌المللي، جمع‌بندي كمتيه آزادي انجمن و مراجع ديگري كه مهندس عطارديان اشاره كرد،‌ از منظر آي.ال.او اين است كه عملكرد كارگزاران وزارت كار و امور اجتماعي در اختلاف پيش‌ آمده مورد تأييد نيست و انتقادات جدي و اساسي به آن‌ها انجام داده‌اند و از نظر اين مراجع تشكل مورد نظر به عنوان تشكل معتبر شناخته مي‌شود.

از منظر حقوق داخلي

از نظر حقوق داخلي، وقتي به زمينه‌هاي مداخله دولت در امور تشكل‌ها توجه مي‌كنيم،‌ مسائلي مانند تأسي از فرم‌ تيپ اساسنامه تشكل‌ها كه از ناحيه وزارت كار در اختيار اين تشكل‌ها قرار مي‌گيرد مي‌تواند براي ما مورد توجه باشد. به هر حال، اركان معرفي شده در اين اساسنامه‌ها، مناسبات بين اركان و مناسبات بين آن تشكل و دولت، به گونه‌اي در اساسنامه‌هاي تيپ تشكل‌هاي كارگري و كارفرمايي پيش‌بيني شده است. به عنوان نمونه، مي‌توان به حضور نماينده‌ي دولت در مجامع عمومي تشكل‌ها اشاره كرد كه يك مسأله است. با توجه به نكات مندرج در مقاوله‌نامه‌ي 87، وجود چنين عناصري در اساسنامه‌هاي تيپ تشكل‌هاي كارگري و كارفرمايي تاب اين تفسير را مي‌تواند داشته باشد كه اين‌ها با ما سازگاري ندارند. چرا بايد دولت در مجمع عمومي تشكل‌ها حضور داشته باشد؟‌

يك نمونه‌ي ديگر اينكه دولت بايد اعتبار عضويت افرادي را كه در مجامع شركت مي‌كنند پيشاپيش چك كند و بپذيريد كه عضويت آنان معتبر است. اين‌ها از مواردي است كه در اين بحث مي‌تواند مورد توجه قرار بگيرد و موضوع مداخله دولت در تشكل‌ها بررسي شود.

در مورد كانون عالي انجمن‌هاي صنفي كارفرمايي ايران دولت حتي در نحوه‌ي رأي‌گيري اعضاء انجمن اعتراض كرده و گفته مثلا شما بايد هنگام رأي‌گيري برگه بريزيد. شما با قيام و قعود رأي‌گيري كرده‌ايد كه از نظر من صحيح نيست. در حاليكه تشكل‌ها در اين حدود از حوزه فعاليت‌هايشان علي‌القاعده بايد استقلال عمل داشته باشند. در موضوع حقوق داخلي قرائني وجود دارد كه مي‌تواند شبه‌ي مداخله را تقويت كند.

يكي از نكات جالب توجه، از نظر تحليل اين مورد، «آئين‌نامه‌ي چگونگي تشكيل، حدود وظايف و اختيارات» و چگونگي عملكرد كانون عالي انجمن‌هاي صنفي كارفرمايي است كه از ناحيه‌ي وزارت كار و نهايتاً از سوي مرجع قضايي خيلي به آن استناد شده است.

اين آئين‌نامه‌ كه مربوط به ماده 131 قانون كار است و در سال 1371 به تصويب هيأت وزريران رسيده، نكات جالبي دارد. به عنوان نمونه اعلام تشكيل جلسه مجمع عمومي به دولت، دعوت نماينده‌ي دولت براي حضور در مجع و از اين قبيل.

مقايسه دو ماده

مي‌خواهم دو ماده از اين آيئن‌نامه را با يكديگر مقايسه كنم، كه اتفاقاً در رأي شعبه بدوي ديوان يكي از اين مواد مورد توجه قرار گرفته اما در رأي شعبه‌ي ديگر، به ماده‌ي ديگر همان آئين‌نامه توجه شده است.

ماده 19 آئين‌نامه اشاره مي‌كند كه ثبت تشكل‌هاي صنفي مورد آئين‌نامه و نظارت بر انتخابات و فعاليت‌ آن‌ها برعهده‌ي وزارت كار و امور اجتماعي است. در صورتي كه اداره كل سازمان‌هاي كارگري و كارفرمايي در وزارتخانه‌ي ياد شده فعاليت انجمن صنفي يا يكي از اعضاء هيأت مديره‌ را مغاير با قوانين تشخيص دهد، مراتب را جهت اخذ تصميم حسب مورد به هيأت حل اخلاف يا دادگاه صالح ارجاع كنند.

اين ماده يكي از بارزترين جنبه‌هاي نظارتي است كه مي‌توند توجيه‌هاي خودش را نيز داشته باشد. به هرحال بناء بر اين است كه تشكل‌ها در حوزه‌ي اساسنامه و وظايفاشان فعاليت كنند و نظارت عام دولت مي‌تواند مقتضي اين امر باشد كه اگر تخطي يك تشكل را از حوزه صلاحيتش مشاهده كرد اقدام‌هاي مربوط به كنترل خودش را انجام دهد. اما در اين بند اشاره شده كه مراتب جهت اخذ تصميم حسب مورد به هيأت حل اختلاف يا دادگاه صالح ارجاع شود. يعني در واقع پذيرش اين استاندارد كه نهايتاً يك نهاد قضايي يا شبه‌فضايي وارد رسيدگي به موضوع شود و مدعاي دولت را مورد بررسي قرار دهد و يك مرجمع بي‌طرف اين موضوع را تعيين تكليف كند. اين يك زمينه است كه مي‌تواند مبناي انحلال يك تشكل صنفي قرار بگيرد.

نكته‌ي ديگر در اين آئين‌نامه تبصره 3 ماده 11 آن است. در ماده 11 بحث موارد دعوت براي مجمع و انتخابات هيأت مديره است. نكته‌اي كه در تبصره 3 ماده 11 هست مي‌گويد كه حداكثر پس از پايان دوره تجديد انتخابات صورت نگرفته باشد بازرسان مكلفند انحلال تشكل يا كانون موجود را به وزارت كار و امور اجتماعي و ساير مراجع ذيربط اعلام كنند.

اين نكته خيلي جالب توجه است كه بازرس انحلال را به وزارت كار و امور اجتماعي و ساير مراجع ذيربط اعلام مي‌كند.

مقايسه دو تخطي و دو مجازات

حالا شما اين دو تخطي را با هم مقايسه كنيد. تخطي اول خروج از حوزه‌ي فعاليت‌هاي صلاحيتي يك تشكل است و تبعاتي كه مي‌تواند در پي داشته باشد، با تخطي دوم كه تأخير در دعوت مجمع و انتخابات هيأت مديره است. اينكه مدت هيأت مديره منقضي شده باشد نسبت به تخطي اول قابل اعماض‌تر و سبك‌تر ديده مي‌شود. اما اينجا آئين‌نامه مي‌گويد كه بازرس انحلال را اعلام مي‌كند.

در جايي نداريم كه انحلال يك شخصيت حقوقي به صرف اعلاميه بازرس اعمال شود. يعني انحلال مي‌تواند يك تصميم يا يك اخطار يا هشدار باشد به مراجع ذيربط كه اين تشكل شرايطش مستعد تصميم‌گيري در حوزه انحلال است. يعني بازرس تقاضاي انحلال كند.

به اعتقاد من بازترين تفسيري كه مي‌شود از اين تبصره كرد اين است كه بازرس شرايطش مستعد است كه از مراجع ذيربط تقاضاي انحلال كند، به ويژه كه در مواد بعدي آئين‌نامه تشريفات قانوني مربوط به انحلال ذكر شده و گفته كه بعد از انحلال بايد هيأت تسويه تشكيل شود و مراحل متعددي طي شود تا انحلال آن اعلام شود و شكل حقوقي خودش را پيدا كند.

اعتقاد من اين است كه از منظر مقررات داخلي ابهاماتي كه در اين آئين‌نمامه وجود دارد توانسته است به ماجراي كانون عالي انجمن‌هاي صنفي كارفرمايي ايران قدري دامن بزند و موضوع را پيچيده‌تر كند.

تفاوت ديدگاه دو شعبه

همانطور كه پيشتر گفته شد، شعبه‌ي بدوي ديوان عدالت اداري به ماده 19 آئين‌نامه توجه كرده چون گفته است كه يك مرجع قضايي بايد در مورد انحلال كانون عالي كارفرمايي تصميم بگيرد. در نتيجه، انحلال كانون عالي از سوي وزارت كار را به رسميت نشناخته است. در حاليكه شعبه تجديد نظر بيشتر به تبصره 3 ماده 11 توجه كرده و انحلال را به رسميت شناخته است.

به سر كانون عالي چه آمده است؟

اما به هر حال نكته‌ي ديگر لسان دولت جمهوري اسلامي در برابر مراجع بين‌المللي است. و اينكه تحليل ما از آنچه كه بر سر كانون عالي كارفرمايي آمده چيست؟ به اعتقاد من اين هم مبهم است. يعني قائل به اين هستم كه نهاد قضايي- شعبه تجديد نظر ما در ديوان عنوان انحلال را صريحاً به كار مي‌برد و تشخيص خود را در نهايت مي‌گويد. بر اين مبنا، صرف‌نظر از نامه مديركل سازمان‌هاي كارگري و كارفرمايي وزارت كار، كانون عالي كارفرمايي اعتبار كافي نداشته و منحل گرديده است. به اين ترتيب،‌ تجديد نظر مرجع قضايي ما تفسير انحلال را به كار مي‌برد، اما دولت ما در پاسخ به رسيدگي كميته آزادي انجمن آي.ال.او در جاهاي متعدد، از جمله در بند 1141 (گزارش كمتيه آزادي انجمن) اشاره مي‌كند و مي‌گويد كانون جديد مجموعه‌اي كاملاً جديد نيست بلكه همان تشكل(كانون عالي انجمن‌هاي صنفي كارفرمايي ايران ) است با يك هيأت مديره حديد. يعني پس منحل نشده است. اما دادگاه مي‌گويد منحل شده است. پاسخ مي‌دهيم منحل نشده اما به گونه‌اي عمل مي‌كنيم كه ملاحظه مي‌كنيد.

از لحاظ نظامات برخورد ما با شخصيت‌هاي حقوق و نظاماتي عامي كه در قانون تجارت داريم و در برخورد با شخصيت‌هاي حقوقي داريم، اسحتضار داريد كه تصميم به انحلال يك چيز است، اما تسويه و طي مراحل قانوني تسويه كه در نهايت منجر مي‌شود به آگهي‌هاي مربوط به ختم تسويه يك فرآيند طولاني است و تا زمانيكه اين تشريفات تسويه به ختم نرسد شخصيت حقوقي پابرجاست و بحث انحلال در اين مورد موضوعيت پيدا نمي‌كند.

جمع‌بندي

اين موضوع، كه در واقع يك چالش بارز بين ما و آي.ال.او و چالش بين دولت‌هاي بين‌المللي با حقوق داخلي ماست، چه پي‌آمدهايي مي‌تواند داشه باشد؟‌

من البته توضيح‌ها و دفاعيات دولت را خوانده‌ام و اين نكاتي را كه مطرح كردم به اين معنا نيست و در مقامي نيستم كه بخواهم بگويم عليه كانون جديد و دولت و به نفع كانون عالي انجمن صنفي كارفرمايي قديم رأي مي‌دهم. بلكه من براساس داده‌هاي خودم اين نكات ابهام را بازگو مي‌كنم و اميدوارم بتوانيم دست به دست هم و در مسير گفتگوي سه‌جانبه‌ي اجتماعي تلاش براي تحقق كارشايسته را در مسير تعالي رشد بدهيم.